Vigésima Quinta Enmienda de EE. UU.: sucesión e incapacidad presidencial

El artículo dos, sección 1, cláusula 6 de la Constitución dice:

En caso de remoción del Presidente de su cargo, o de su muerte, renuncia o incapacidad para cumplir con los poderes y deberes de dicho cargo, el mismo recaerá en el Vicepresidente, y el Congreso podrá disponer por ley el caso de remoción, muerte, renuncia o incapacidad, tanto del Presidente como del Vicepresidente, declarando qué funcionario actuará entonces como Presidente, y dicho funcionario actuará en consecuencia, hasta que se remueva la incapacidad o se elija un Presidente.

Esto significa que si el Presidente es despedido, muere, renuncia o es incapaz de "cumplir con [sus] Poderes y Deberes" (incapaz de hacer las cosas que un Presidente tiene que hacer), el Vicepresidente asumirá su trabajo. El Vicepresidente hará el trabajo del Presidente hasta que se mejore (si sólo está enfermo o incapacitado), o hasta la siguiente elección presidencial (si el Presidente dimitió o está muerto). Si ni el Presidente ni el Vicepresidente pueden hacer el trabajo del Presidente, el Congreso puede decidir quién asume el trabajo del Presidente. Esto es todo lo que dice la Constitución sobre este tema.

Esta cláusula no era muy específica. No decía:

• ¿Quién tenía el poder de decir que un presidente era incapaz de hacer su trabajo
• Si el vicepresidente se convertiría realmente en presidente en caso de tener que tomar el relevo, o si sólo sería "presidente en funciones" (alguien que hiciera el trabajo del presidente, pero que nunca obtuviera el título de "presidente")
• ¿Quién ocuparía el puesto del vicepresidente si éste muriera, dimitiera, no pudiera hacer su trabajo o tuviera que sustituir al presidente?
• Cómo (o quién) en el Congreso debería decidir quién se haría cargo si ni el Presidente ni el Vicepresidente pudieran hacer el trabajo del Presidente

En 1841, el noveno presidente, William Henry Harrison, se convirtió en el primer presidente de los Estados Unidos en morir en el cargo. Antes de esto, el representante John Williams había sugerido que el vicepresidente se convirtiera en presidente interino si el presidente moría. Además, tras la muerte de Harrison, su gabinete se había reunido y había decidido que el vicepresidente John Tyler se convirtiera en "vicepresidente interino". Sin embargo, a Tyler no le gustó esta idea. Anunció que se había convertido en el Presidente, y que no se limitaba a hacer el trabajo del antiguo Presidente. Se negó a mirar cualquier documento que se dirigiera a él como "Presidente en funciones".

Tyler prestó el juramento presidencial, se instaló en la Casa Blanca y asumió todos los poderes del antiguo presidente. Nadie impugnó formalmente la reclamación de Tyler a la Presidencia. Finalmente, ambas Cámaras del Congreso aprobaron una resolución diciendo que Tyler era el décimo Presidente de los Estados Unidos. Esto creó "el precedente de la sucesión plena". Un precedente es una norma o ley que podría seguirse en el futuro si se volviera a producir una situación similar. "La sucesión plena" significa que el vicepresidente se convertiría en el presidente, no en el presidente interino, si el presidente actual muriera. El "precedente de la sucesión plena" se conoció como el "Precedente Tyler".

En otras ocasiones, los presidentes no murieron, pero fueron incapaces de realizar su trabajo a causa de una enfermedad. Por ejemplo, durante su presidencia, Woodrow Wilson sufrió un derrame cerebral. Sin embargo, la Primera Dama, Edith Wilson, y el médico oficial de la Casa Blanca mantuvieron el derrame en secreto. Por ello, nadie se hizo cargo de la Presidencia, a pesar de que Wilson no podía hacer el trabajo en ese momento.

Antes de la 25ª Enmienda, el cargo de vicepresidente había estado vacío en dieciocho ocasiones porque el vicepresidente murió, dimitió o tuvo que sustituir al presidente. Por ejemplo, no hubo vicepresidente durante casi cuatro años tras la muerte de Franklin D. Roosevelt.

Estos problemas dejaron claro que el gobierno necesitaba normas más específicas.

El asesinato de Kennedy

El 22 de noviembre de 1963, el presidente John F. Kennedy fue asesinado. El asesinato de Kennedy dejó muy claro al Congreso que debían encontrar una solución sobre la sucesión presidencial de inmediato. Estados Unidos estaba en plena Guerra Fría. El nuevo presidente, Lyndon B. Johnson, había sufrido previamente un ataque al corazón en 1955, junto con un historial familiar de hombres Johnson que morían relativamente jóvenes (a principios de los 60 años, lo que hizo en 1973 con 64 años). Los dos siguientes en la cola de la presidencia eran el presidente de la Cámara de Representantes, John McCormack (que tenía 71 años), y el presidente pro tempore del Senado, Carl Hayden (que tenía 86 años). El Congreso empezó a moverse más rápidamente.

Propuestas

Los miembros del Congreso sugirieron dos enmiendas diferentes para completar los detalles que faltaban en la cláusula 6.

La Propuesta Keating-Kefauver sugería permitir que el Congreso elaborara una ley sobre quién debe decidir cuándo un Presidente está incapacitado. Fue propuesta en 1963 por el senador Kenneth Keating de Nueva York,^p. 345 y apoyada por el senador de Tennessee Estes Kefauver.^p. 28 Sin embargo, a otros senadores les preocupaba que el Congreso pudiera abusar de este poder, o que no hiciera realmente la ley después de que se aprobara la enmienda.^{pp. 30–35}

La propuesta Bayh-Celler acabó convirtiéndose en la vigésima quinta enmienda. El 6 de enero de 1965, el senador Birch Bayh propuso la enmienda en el Senado de los Estados Unidos, y el representante Emanuel Celler (presidente del Comité Judicial de la Cámara de Representantes) la propuso en la Cámara de Representantes de los Estados Unidos. A diferencia de la propuesta Keating-Kefauver, sugería una forma de cubrir el puesto de vicepresidente si éste quedaba vacío, y también establecía las reglas para que un presidente pudiera ser declarado "incapacitado".^{pp. 348–350}

El 19 de febrero de 1965, el Senado aprobó la enmienda. Sin embargo, la Cámara aprobó una versión diferente de la enmienda el 13 de abril. La Cámara y el Senado tuvieron que formar comités para elaborar una versión de la enmienda con la que todos pudieran estar de acuerdo. El 6 de julio de 1965, ambas Cámaras del Congreso aprobaron la versión final de la enmienda y la enviaron a los estados para su ratificación.

Como todas las enmiendas constitucionales propuestas por el Congreso, la Vigésima Quinta Enmienda tuvo que ser ratificada por tres cuartas partes de los estados (38 de 50). La ratificación se completó 19 meses después de que se propusiera la Enmienda. Posteriormente, otros nueve estados también ratificaron la Enmienda; tres estados no votaron para ratificar la Enmienda.

Los estados ratificaron la Enmienda en este orden:

Sección 1. En caso de destitución del Presidente o de su muerte o dimisión, el Vicepresidente pasará a ser Presidente.

Sección 2. Cuando se produzca una vacante en el cargo de Vicepresidente, el Presidente nombrará un Vicepresidente que tomará posesión del cargo una vez confirmado por el voto mayoritario de ambas Cámaras del Congreso.

Sección 3. Siempre que el Presidente transmita al Presidente pro tempore del Senado y al Presidente de la Cámara de Representantes su declaración escrita de que no está en condiciones de desempeñar las facultades y obligaciones de su cargo, y hasta que les transmita una declaración escrita en sentido contrario, dichas facultades y obligaciones serán desempeñadas por el Vicepresidente en calidad de Presidente interino.

Sección 4. Siempre que el Vicepresidente y una mayoría de los principales funcionarios de los departamentos ejecutivos o de cualquier otro organismo que el Congreso pueda disponer por ley, transmitan al Presidente pro tempore del Senado y al Presidente de la Cámara de Representantes su declaración escrita de que el Presidente está incapacitado para desempeñar las facultades y obligaciones de su cargo, el Vicepresidente asumirá inmediatamente las facultades y obligaciones del cargo como Presidente interino.

A partir de entonces, cuando el Presidente transmita al Presidente pro tempore del Senado y al Presidente de la Cámara de Representantes su declaración escrita de que no existe incapacidad, reanudará los poderes y deberes de su cargo, a menos que el Vicepresidente y una mayoría de los principales funcionarios del departamento ejecutivo o de cualquier otro órgano que el Congreso pueda disponer por ley, transmitan en un plazo de cuatro días al Presidente pro tempore del Senado y al Presidente de la Cámara de Representantes su declaración escrita de que el Presidente está incapacitado para desempeñar los poderes y deberes de su cargo. A continuación, el Congreso decidirá la cuestión, reuniéndose en un plazo de cuarenta y ocho horas a tal efecto si no está reunido. Si el Congreso, dentro de los veintiún días siguientes a la recepción de esta última declaración escrita o, si el Congreso no está reunido, dentro de los veintiún días siguientes a la fecha en que el Congreso deba reunirse, determina, por dos tercios de los votos de ambas Cámaras, que el Presidente está incapacitado para desempeñar las facultades y obligaciones de su cargo, el Vicepresidente continuará desempeñando las mismas como Presidente interino; en caso contrario, el Presidente reanudará las facultades y obligaciones de su cargo.

Sección 1: Sucesión presidencial

La Sección 1 convirtió en ley el "Precedente Tyler". Dice que si un presidente es destituido, muere o renuncia, el vicepresidente se convierte inmediatamente en presidente (no en "presidente interino").

Sección 2: Vacante de la vicepresidencia

Antes de la Vigésima Quinta Enmienda, si el puesto de vicepresidente estaba vacío, permanecía vacío hasta la siguiente elección.

Según la Sección 2, siempre que haya una vacante en el cargo de Vicepresidente, el Presidente nombra a alguien para sustituirlo. Si una mayoría de ambas Cámaras del Congreso está de acuerdo, esa persona se convierte en el Vicepresidente.

Sección 3: Declaración presidencial

La sección 3 dice que un Presidente puede declararse "incapaz de cumplir con los poderes y deberes de su cargo" (incapaz de hacer su trabajo). Debe decirlo en una carta escrita tanto al Presidente pro tempore del Senado como al Presidente de la Cámara de Representantes. Una vez que el Presidente hace esto, el Vicepresidente se convierte en Presidente en funciones. El Presidente puede retomar la Presidencia en cualquier momento enviando cartas al Presidente pro tempore y al Presidente de la Cámara de Representantes, diciendo que está en condiciones de volver a desempeñar los poderes y deberes de la Presidencia.

La sección 4 es la única parte de la Enmienda que nunca se ha utilizado. Permite que otros funcionarios del ejecutivo declaren al Presidente incapaz de hacer su trabajo. El Vicepresidente debe estar de acuerdo en hacerlo. También debe hacerlo:

• Una mayoría de "los principales funcionarios de los departamentos ejecutivos" (el Gabinete de los Estados Unidos), O
• "Cualquier otro organismo que el Congreso pueda disponer por ley" (algún otro grupo que el Congreso elija)

Para declarar al Presidente incapaz de hacer su trabajo, estas personas tendrían que firmar y entregar una carta al Presidente pro tempore del Senado y al Presidente de la Cámara. Al igual que con la Sección 3, el Vicepresidente se convertiría entonces en el Presidente en funciones.

El Presidente puede recuperar la Presidencia enviando una carta al Presidente pro tempore y al Presidente de la Cámara. Sin embargo, si el Vicepresidente y el Gabinete consideran que el Presidente sigue incapacitado y no puede hacer su trabajo, pueden impugnar su regreso. Tienen cuatro días para escribir otra declaración diciendo que el Presidente sigue sin poder hacer su trabajo. El vicepresidente sigue siendo presidente interino durante esos cuatro días. A continuación, el Congreso tiene que reunirse en un plazo de 48 horas, si no está ya reunido. Entonces el Congreso tiene 21 días para tomar una decisión. Mientras tanto, el Vicepresidente sigue siendo Presidente en funciones.

Si dos tercios de cada una de las Cámaras del Congreso votan que el Presidente sigue sin poder hacer su trabajo, el Vicepresidente seguiría siendo el Presidente en funciones. Si el Congreso no vota así, o si no vota en absoluto en un plazo de 21 días, el Presidente vuelve a asumir la Presidencia.

La Vigésima Quinta Enmienda ha sido invocada (utilizada) seis veces desde que se añadió a la Constitución. La Sección 1 se ha utilizado una vez; la Sección 2 se ha utilizado dos veces; y la Sección 3 se ha utilizado tres veces. Sólo la Sección 4 no se ha utilizado nunca, aunque fue considerada dos veces.

Uso de la sección 1

El presidente Richard Nixon dimitió el 9 de agosto de 1974, antes de que la Cámara de Representantes pudiese votar si lo destituía por delitos relacionados con el escándalo Watergate. El vicepresidente Gerald Ford se convirtió en presidente tan pronto como Nixon dimitió.

Uso de la Sección 2

El 10 de octubre de 1973, el vicepresidente Spiro Agnew dimitió. Dos días después, el presidente Richard Nixon nominó al representante de los Estados Unidos Gerald Ford, de Michigan, para ser el nuevo vicepresidente. Según la Sección 2, más del 50% de cada Cámara del Congreso tenía que aprobar a Ford como Vicepresidente. Para el 6 de diciembre, el 97% del Senado y el 92% de la Cámara habían aprobado a Ford. Ford juró la vicepresidencia más tarde, el 6 de diciembre, ante ambas Cámaras del Congreso. Ford es la única persona en la historia de los Estados Unidos que ha sido vicepresidente, y posteriormente presidente, sin haber sido elegido para ninguno de los dos cargos.

Cuando Gerald Ford llegó a la presidencia tras la dimisión de Richard Nixon, la vicepresidencia quedó vacante. El 20 de agosto de 1974, el nuevo presidente Ford nominó al ex gobernador de Nueva York Nelson Rockefeller para ser el nuevo vicepresidente. El 10 de diciembre de 1974, el Senado confirmó a Rockefeller con una votación de 90-7. Nueve días después, la Cámara de Representantes votó 287-128 para confirmar a Rockefeller. Más tarde, el 19 de diciembre de 1974, juró su cargo ante el Senado.

Uso de la Sección 3

Los presidentes han utilizado la Sección 3 de la 25ª Enmienda tres veces. En cada ocasión, han otorgado el poder a sus Vicepresidentes por un corto período de tiempo porque necesitaban obtener anestesia para pruebas médicas o cirugía. A continuación se enumeran los tres presidentes en funciones en la historia de Estados Unidos.

George H. W. Bush (1985)

El 12 de julio de 1985, el presidente Ronald Reagan se enteró de que tenía un pequeño crecimiento en el colon que podía convertirse en cáncer de colon. Su médico le dijo que debía operarse. Reagan decidió operarse de inmediato.

Sin embargo, Reagan no quería invocar la Sección 3 de la 25ª Enmienda. Le preocupaba que ceder el poder presidencial sentara un mal precedente. El abogado jefe de la Casa Blanca y el jefe de gabinete de Reagan le sugirieron que utilizara la Sección 3 y diera el poder al vicepresidente George H.W. Bush.

Se crearon dos cartas. La primera invocaba la Sección 3 y decía que Reagan no podría desempeñar sus funciones. La segunda decía que Reagan conocía la Sección 3 y que no creía que se aplicara a su situación, pero que aún así quería que Bush se hiciera cargo durante su operación. El 13 de julio, Reagan firmó la segunda carta y la hizo llegar al Presidente pro tempore y al Presidente de la Cámara.

La autobiografía de Reagan, y otros libros, sostienen que Reagan pretendía claramente dar poder al vicepresidente Bush.^{pp. 197–200} El abogado de la Casa Blanca, Fred Fielding, dijo:

Sé personalmente que sí tenía la intención de invocar la enmienda, y así se lo comunicó a todo su personal y ... al vicepresidente, así como al presidente del Senado. También fue muy firme en su deseo de no crear un precedente que obligue a su sucesor.^p.197

Sin embargo, como Reagan no mencionó específicamente la Sección 3 y dijo que no podía hacer su trabajo como Presidente, no invocó oficialmente la 25ª Enmienda.

Dick Cheney (2002; 2007)

El 29 de junio de 2002, el presidente George W. Bush se convirtió en el primer presidente en invocar oficialmente la Sección 3. Necesitaba una colonoscopia, un examen del colon, y le iban a poner anestesia. Dio formalmente el poder a su vicepresidente, Dick Cheney, utilizando las reglas que establece la 25ª Enmienda. A diferencia de Reagan, dijo específicamente que estaba usando la Sección 3 de la 25ª Enmienda en su carta al Presidente pro tempore y al Presidente de la Cámara. Después de unas dos horas, Bush se despertó y recuperó la Presidencia.

El 21 de julio de 2007, el presidente Bush volvió a invocar la Sección 3 para poder hacerse otra colonoscopia. De nuevo, Cheney fue presidente interino durante unas dos horas, hasta que Bush estuvo listo para retomar la presidencia.

Consideración del uso de la Sección 4

A partir de 2021, la Sección 4 nunca ha sido invocada, sin embargo, hubo al menos dos ocasiones en las que se consideró el uso de la Sección 4 y otra en la que su no utilización fue objeto de importantes críticas. Estas ocurrieron durante la presidencia de Ronald Reagan.

1981: Intento de asesinato de Reagan

El 30 de marzo de 1981, un hombre llamado John Hinckley intentó matar al presidente Ronald Reagan. Reagan recibió un disparo y necesitó una intervención quirúrgica inmediata, por lo que no pudo invocar la Sección 3 para dar poder a su vicepresidente. Su vicepresidente, George H.W. Bush, no invocó la Sección 4, porque estaba en un avión que regresaba de Texas. Reagan había salido de la cirugía para cuando Bush llegó a Washington, D.C.^{pp. 195–6, 253-5}

En 1995, Birch Bayh, que había redactado la versión del Senado de la 25ª Enmienda, escribió que la Sección 4 debería haber sido invocada.

1987: Reagan es acusado de no hacer su trabajo

En 1987, el jefe de gabinete de Reagan, Donald Regan, dimitió. ^p. 218Howard Baker le sustituyó.^p. 83 El personal de Reagan le dijo a Baker que Reagan parecía perezoso e incapaz de hacer su trabajo. Le dijeron que estuviera preparado para que se invocara la Sección 4 de la 25ª Enmienda.

Según el programa de la PBS American Experience:

Lo que el equipo de transición de Baker recibió del personal de Ronald Reagan ese fin de semana les impactó. Reagan era "desatento, inepto" y "perezoso", y Baker debería estar preparado para invocar la 25ª Enmienda para [quitarle] sus funciones.

En una entrevista en el programa, Edmund Morris, que había escrito una biografía de Reagan, dijo:

Toda la gente entrante de Baker decidió tener una reunión con él el lunes, su primera reunión oficial con el Presidente, y agruparse alrededor de la mesa en la sala del Gabinete y observarlo muy, muy de cerca para ver cómo se comportaba, para ver si realmente estaba perdiendo su control mental. Reagan, que, por supuesto, ignoraba por completo que estaban lanzando una vigilancia de muerte sobre él, llegó estimulado por... toda esta gente nueva y actuó espléndidamente. Al final de la reunión, levantaron figuradamente las manos al darse cuenta de que estaba en perfecto dominio de sí mismo.